袁春湘 丁冬 陳沖：我國食品藥品安全犯罪的治理

　　

　　 近年來，食品藥品安全日益成為社會各界關心的熱點問題。確保人民群眾飲食用藥安全事關民生，更關系社會和諧穩定。近年來，各級人民法院正確執行刑事法律，依法嚴懲關系民生的食品藥品安全的刑事犯罪，切實維護人民群眾的生命健康權益。

　　

　　 一、食藥安全犯罪司法治理的基本情況

　　 （一）總體情況。

　　 2011年刑法修正案（八）對生產銷售不符合安全標準的食品罪、生產銷售有毒、有害食品罪等犯罪的認定標準、量刑幅度等進行了修訂，同時增設食品安全監管瀆職罪，加大對國家機關工作人員的追責力度。近年來，最高人民法院、最高人民檢察院等也下發了《關于依法懲治危害食品安全犯罪活動的通知》、《關于依法嚴懲“地溝油”犯罪活動的通知》、《關于進一步依法嚴厲打擊食品安全犯罪行為的通知》、《關于依法嚴懲食品安全領域瀆職犯罪的通知》等，對司法機關打擊食品安全犯罪問題從情節認定、定罪量刑等方面進一步加以規范，以統一法律適用。2013年最高人民法院、最高人民檢察院制定的《關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》更是在總結各地司法實踐經驗基礎上，將實踐中具有高度危險的一些食品犯罪典型情形以類型化的方式進行了規定，對實踐中出現的新的、常見的食品安全犯罪行為的定罪量刑標準進行了明確和細化，從統一危害食品安全相關犯罪司法認定標準、定罪量刑標準、新型疑難案件的法律適用意見等方面為食品安全犯罪的司法治理提供了更有力的保障。

　　 1.食藥安全犯罪案件總體呈逐年上升趨勢，2012年各項指標飆升。2008年以來，全國各級法院不斷加大食藥安全犯罪案件的打擊力度，共受理食藥犯罪一審案件6449件，審結6180件，生效判決6790人，其中給予刑事處罰6654人。各項指標總體呈逐年上升趨勢，呈現出食藥安全犯罪司法治理的高壓態勢（圖-1）。五年來，給予刑事處罰人數年均增長146.28%，2012年比2008年上升13.11倍。

　　 （圖略）

　　 圖-1食品藥品犯罪案件一審收結案數、給予刑事處罰人數（2008-2012年）

　　 2.犯罪案件集中在東部地區省份，地域化特征明顯。2008年至2012年間，遼寧、浙江、廣東、北京、河南、上海、江蘇等地法院的食藥犯罪案件審結量均保持在200件以上，位居全國前列（圖-2）。數據顯示出食藥犯罪案件主要集中在東部地區省份，地域化特征明顯，也體現出經濟發展水平與食藥案件發生存在一定的相關性。

　　 （圖略）

　　 圖-2食藥安全犯罪案件一審結案數的省份分布情況（2008-2012年）

　　 3.依法追究犯罪行為人的法律責任，被判處有期徒刑、拘役緩刑和三年以下有期徒刑的人數比重較大。2008-2012年間，全國各級法院對食藥安全犯罪案件的生效判決中，給予刑事處罰數6654人、免予刑事處罰135人、宣告無罪1人，刑事處罰率占全部生效判決人數的98%。在給予刑事處罰的6654人中，被處以重刑的（5年以上有期徒刑至死刑）115人，占1.73%；3-5年有期徒刑的122人，占1.83%；3年以下有期徒刑的2489人，占37.41%；拘役刑的1095人，占16.46%；有期徒刑、拘役執行緩刑的2715人，占40.80%；管制刑的7人，占0.1%；單處罰金刑的111人，占1.67%。

　　 （二）食品安全犯罪的司法治理情況。

　　 1.食品安全犯罪案件總體呈倍數增加趨勢。2008-2012年間，全國各級法院共受理生產、銷售有毒、有害食品案，不符合安全標準的食品案1953件，審結1789件，生效判決2404人，其中給予刑事處罰2363人，免予刑事處罰40人，宣告無罪1人。2012年的收結案數、生效判決人數和刑事處罰人數，呈現出極大地增長態勢，各級法院受理相關案件1235件，審結1105件，生效判決1512人，其中給予刑事處罰1490人，收案量占五年受理案件總數的62.24%，結案量占五年案件量的61.77%，生效判決人數占全部人數的62.90%。與2011年相比，2012年案件收案量增長2.37倍，結案量增長2.31倍，生效判決人數增長2.59倍，給予刑事處罰人數增長2.59倍。其中，2008-2012年被判處重刑的食品安全犯罪人數為73人，年均遞增85.61%。

　　 2.生產、銷售有毒、有害食品罪是食品安全犯罪的主體。2008年至2012年，全國各級法院共受理生產、銷售有毒有害食品案1518件，審結1379件，生效判決人數1685人，給予刑事處罰1657人。生產、銷售有毒有害食品犯罪案件占全部食品犯罪案件近八成，反映出司法機關對食品生產加工過程中故意摻入有毒、有害非食品原料的犯罪打擊力度加大。

　　 （三）藥品安全犯罪的司法治理情況。

　　 1.2012年藥品安全犯罪案件激增。2008-2012年，全國各級法院共受理生產、銷售假藥、劣藥一審案件4496件，審結4391件，生效判決4386人，其中給予刑事處罰4291人，免予刑事處罰95人。2012年，藥品安全犯罪案件的一審收結案數、生效判決人數和給予刑事處罰人數均急劇上升，與2011年同期相比，收案量增長8.13倍、結案量增長8.35倍、生效判決人數增長5.79倍、給予刑事處罰人數增長5.67倍，體現出藥品安全犯罪司法治理逐步走向高壓態勢。

　　 2.生產、銷售假藥罪占藥品安全犯罪案件的絕對多數。2008年至2012年，全國各級法院共受理生產、銷售假藥罪案件4483件，審結4378件，生效判決4375人，給予刑事處罰4280人，其中收案量占全部藥品安全犯罪案件的99.71%、結案量占99.7%、生效判決人數占99.75%、刑事處罰人數占99.74%。制售假藥對藥品安全造成極大的威脅，打擊制售假藥犯罪是保障藥品安全的重點。

　　

　　 二、食藥安全犯罪案件的特點

　　 結合相關統計數據和審判實踐來看，近年來食藥安全犯罪案件總體呈現出如下特點：

　　 （一）監管和打擊力度加大。

　　 隨著食藥監管領域行刑銜接機制的推進和各種專項整治行動的開展，食藥領域移送司法機關處理的案件逐年增加。以藥品投訴舉報為例，2011年藥品投訴舉報案件中移送司法機關處理的，比2010年同期就增長了1.61倍。行刑銜接機制的推進，是導致近年來食藥安全犯罪案件總體上呈逐年上升趨勢，增幅較大的重要因素。

　　 （二）犯罪分子形成犯罪網絡，共同犯罪案件較多。

　　 在部分食藥安全犯罪案件中，犯罪分子往往形成分工明確、結構穩定的犯罪網絡，在假劣食品、藥品的生產、倉儲、營銷、運輸等環節中相互配合，形成產供銷一條龍的犯罪鏈條。比如福州中院審理的胡昌彬、柯名治、陳洪勇等人生產、銷售病死豬肉案、北京通州法院審理的胡新華、周銳、李春雷等生產、銷售假藥案，就明顯地反映出食藥安全犯罪案件的共同犯罪趨向。

　　 （三）部分案件犯罪情節惡劣，危害嚴重。

　　 近年來，三聚氰胺事件、瘦肉精事件、問題人用狂犬病疫苗事件等一系列食藥安全事件，犯罪情節惡劣、危害嚴重，并產生了極大的不良社會影響。部分案件的犯罪行為人在制售食藥的過程中，存在故意違反相關標準和質量生產規范、濫用添加劑、隨意添加違禁物質等惡劣情形。比如在2009年發生的問題人用狂犬疫苗事件中，江蘇延申公司、河北福爾公司就存在偷工減料、違反操作規程、弄虛作假等情形。河南瘦肉精事件中，相關人員存在大范圍使用違禁物質鹽酸克倫特羅和萊克多巴胺的情形。

　　 （四）犯罪手段多樣化，故意逃避日常監管。

　　 隨著網絡銷售和物流的快速發展，一些犯罪分子利用網絡、快遞等渠道進行假劣食藥的銷售，作案手段具有發散性、快捷性，損害對象具有不特定性；一些犯罪分子通過非法渠道購買正規藥品的包裝用于制售假藥，或者假冒進口藥品進行銷售；一些犯罪分子通過將不常用的違禁物質添加到食品、藥品中，逃避日常監管，比如湖南瘦肉精案中，犯罪分子將苯乙醇胺A添加到飼料中，重慶染色花椒案中，犯罪分子將常用的蘇丹紅替換成蘇丹明B，以此逃避檢查。

　　 （五）一些專業技術人員參與犯罪過程，犯罪呈現高科技化。

　　 司法實踐中發現，部分非食用、非藥用物質生產源頭的犯罪分子具有醫藥、化工等專業背景。比如，為對抗食品藥品的檢驗檢測而研制出可以使假劣食品藥品“合格”的化學物質；近年來全國各地發生的瘦肉精案件中，一些瘦肉精配方就來自于高校等科研機構的人員之手。

　　

　　 三、食藥安全犯罪案件揭示的問題及對策建議

　　 （一）問題。

　　 食藥安全犯罪案件的司法治理實踐，從兩個方面揭示了食藥安全領域的重點和難點問題。一方面，反映出食藥安全犯罪案件的審理過程中存在的問題；另一方面，反映出食藥安全領域本身存在的問題。

　　 就食藥安全犯罪案件的司法治理實踐而言，問題主要是：

　　 1.證據的收集和司法認定難度大，給案件的偵查、起訴及審判帶來挑戰。一方面，由于食藥犯罪案件中絕大部分犯罪分子沒有正規的生產、銷售記錄，司法實踐中對已售食品、藥品的數量和金額難以準確認定，而只能根據現場查獲的未銷售的食品、藥品的情況來加以認定，一定程度上影響對犯罪分子的量刑和對違法所得的認定與追繳，比如“鉻超標膠囊事件”中新昌當地的膠囊生產企業就存在拼線生產、共用生產批準文號、銷售后不開發票、不留記錄等問題；另一方面，由于食品、藥品的專業性特征，對假劣藥以及不符合食品安全標準的具體認定具有相當的專業性和技術性，需要專業的檢驗鑒定機構進行認定，而目前普遍缺乏這樣的聯動工作機制，給相關案件的定罪量刑帶來一定的困難。最典型的是目前普遍關注的“地溝油”案件存在的缺乏統一的檢驗檢測標準和技術支撐等問題，比如鑒定檢驗技術方法不成熟，有的檢驗不出有毒、有害成分或者雖檢出致癌物質，但缺少相關標準、難以定性，檢驗周期過長等。

　　 2.食藥安全犯罪具體犯罪構成的科學性和可操作性仍有待提高。一方面，由于我國藥品管理法對假藥的認定犯罪過于寬泛，分假藥和按假藥論處兩種情形，按假藥論處的“變質的”、“被污染的”等藥品并非是真正意義上的“假藥”，而實際上也屬于“劣藥”的范疇。[1]但刑法采用空白罪狀直接援引了藥品管理法對假藥和劣藥的區分，這樣，司法實踐中既容易出現假藥和劣藥表現形式的競合，也容易擴大打擊面，對本質上不屬于制售假藥的行為按制售假藥罪懲處，顯失公平。另一方面，刑法修正案（八）對生產、銷售不符合食品安全標準罪的修正中仍然保留了“足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病”的條件，將該罪界定為危險犯。但司法實踐表明，對不符合安全標準的食品和嚴重危害人體健康之間的因果關系的證明仍存有相當難度。

　　 就食藥安全領域本身存在的問題而言，主要體現在：

1.犯罪行為人的故意不誠信是造成食藥安全問題頻發的主要原因。造成食藥安全問題的因素可以歸結為無知和無良兩種，“無知”主要是缺乏基本的文化素養和食藥安全知識所致，比如誤將工業用鹽當做食鹽使用而導致的食物中毒、農村中誤將拌有農藥的黃豆用來生產豆腐而致人死亡等問題；“無良”則是犯罪行為人的漠視社會責任和法定義務，

故意不誠信的行為，典型地就是在食藥制售過程中摻雜摻假，以不合格產品冒充合格產品等行為。[2]一系列食藥案件表明，犯罪行為人的故意不誠信行為包括：對政府監管部門的不誠信，比如將非常規檢測的非食用物質隨意添加到食品中逃避監管，故意不按照要求辦理食藥生產、經營許可證等；對消費者的不誠信，比如重慶九龍坡區審理的鄭禮橋、羅六清等在牛血旺中添加甲醛保鮮案、廣西高院審理的韋開源、張達志、何子瑞等銷售假狂犬疫苗致人死亡案以及近來發生的使用鴨肉等冒充牛羊肉等案件等，均是犯罪行為人明知故犯的結果。

　　 2.食藥監管效能較低是造成食藥安全問題危害結果擴大化的重要因素?！般t超標膠囊事件”、“雙匯瘦肉精事件”等食藥安全問題的發生，反映出監管部門監管效能不高對食藥安全保障的制約。在“不出事”的政績考核壓力、地方經濟發展為先、監管隊伍建設滯后和人員結構不合理、被動執法等多重因素的制約下，部分地區的食藥監管效能較低。[3]這也是造成食藥安全問題危害結果擴大化的重要因素。

　　 （二）對策建議。

　　 2013年國家食品藥品監管體制做出重大調整，原國家食品藥品監管局升格為國家食品藥品監管總局，統一行使食品藥品監管職能。食品安全監管職能的統一劃轉、食藥監管內設機構的優化整合、食藥監管資源的政策傾斜等，均反映出國家意欲建立最嚴格的食品藥品監管制度的決心。與此同時，藥品管理法、食品安全法等食藥領域的基本法律的修訂完善也開始提上議事日程。食藥安全成為社會各界普遍關注和傾注心力的重要領域。這些都為解決食藥安全領域的難題提供了前所未有的契機。

　　 就食藥安全犯罪案件的司法治理實踐中存在的問題而言，主要應從以下幾方面進行完善：

　　 1.加強行刑銜接，建立食藥安全犯罪案件檢驗鑒定工作機制。近年來，行刑銜接是加強食藥安全監管工作的重要機制。[4]食品藥品行政執法與刑事司法的銜接和聯動，有利于加大食藥安全犯罪的懲治力度。比如，國家食藥監部門與公安部就打擊制售假劣藥品的行刑銜接問題，從案件移送、檢驗鑒定等方面專門作出規定。上海等地的食品監管部門、法院和檢察院在全國率先建立了食品安全犯罪案件檢驗鑒定機制。這些做法，為化解案件偵查、起訴及審判過程中的證據收集難題、司法認定難題提供了有益的探索和借鑒。但要從根本上解決問題，還需要在國家層面推動食品藥品安全技術鑒定體制和技術的完善。2013年國務院辦公廳公布的國家食藥總局的三定方案中，明確提出了食藥監部門與公安部門的職責劃分與銜接，實際上為建立食藥安全的行刑銜接機制提供了重要的政策支持。

　　 2.進一步科學合理設置食藥犯罪的構成要件。一方面，在藥品管理法修訂過程中修正假藥、按假藥論處和劣藥的內涵和外延，根據藥理學和藥品監管實踐等科學合理的限定假劣藥的范圍、認定標準等。以此來實現刑法上生產、銷售假藥罪和劣藥罪的犯罪構成要件的合理化，以體現刑法的罪責刑相適應原則。未來，甚至可以考慮將生產銷售假藥罪和劣藥罪進行合并，以便利對此類行為的懲處。另一方面，將生產、銷售不符合安全標準的食品罪修正為行為犯。食品安全的風險并不總是即刻的，而往往具有累積性、潛伏性和因科學技術等原因的不確定性。從最大程度的規制風險的角度考慮，將此罪由危險犯修正為行為犯，更有利于嚴厲打擊此類犯罪。

　　 3.加強司法建議，延伸司法功能，推動監管模式的完善。各級人民法院應通過食品藥品安全犯罪案件的審理，及時總結分析犯罪案件特點和規律，針對案件反映的食品藥品安全監管漏洞、監管模式落后等問題，向有關監管機關提出司法建議，同時，發掘發布食品藥品安全犯罪的典型案例、指導性案例，積極參與社會管理，發揮司法裁判的“政策形成機能”和“裁判波及效應”，共同維護人民群眾生命健康權益。

　　 就食藥安全領域本身的問題而言，主要應從以下方面入手解決：

　　 1.培育誠信的社會環境，強化企業食藥安全主體責任意識和制度安排是食藥安全的治本之策。食藥生產經營者作為食藥安全第一責任人，其法定義務的切實履行是確保食藥安全的基石。食藥生產經營者如果在制售食品藥品過程中故意不誠信，則單純依靠監管無法確保食藥的安全。比如我國規定的缺陷食品、藥品召回管理制度中都有企業自愿召回的規定，但現實操作過程中，涉事企業并未嚴格落實相關規定；“鉻超標膠囊”事件也反映出企業故意不履行藥品標準所設定的限量要求所導致的不良后果。反觀美國、德國等國的食藥安全企業自主召回都占據全部召回的絕大多數，比如美國2011年全部294起缺陷食品召回中，企業自愿召回的就占252起。2012德國一家食品生產企業因消費者申訴在食用該公司的速凍比薩餅時咬到一硬金屬顆粒并磕碎其牙齒，而決定從全德市場緊急召回總共約900萬盒速凍比薩餅的做法更值得我們學習。因此，通過社會誠信體系的建設和嚴格的食藥行業準入退出機制的完善、黑名單制度的踐行等，從責任意識的培育和制度安排的落實兩方面強化食藥生產經營者的主體責任，才是食藥安全的治本之策。

　　 2.更新監管理念，創新監管模式，提高監管效能是食藥安全的重要防線。此次食品藥品監管體制的變革，解決了以往分段監管的弊病，有利于形成更加統一的食藥安全政令、有利于食藥安全責任的追究。機構的變革為整個監管體制、監管模式和監管理念的更新和優化提供了重要前提和基礎。樹立食品藥品監管的整體理念、合作理念、法治理念，形成監管部門主導、相關部門配合、社會參與、法治保障的食藥安全監管模式，是解決食藥安全領域難題在頂層設計方面所必須解決的問題。

　　 此外，監管效能的提升，既需要食藥監管部門自身的建設，也需要多主體的參與協作。前者比如，通過優化監管人員隊伍的知識結構，合理調整和配置人員崗位，完善食藥基層監管網絡和資源投入，建立和完善專項整治與常態監管相結合的監管模式等，來解決食藥監管“綜合管理人員多、專項執法和技術支撐人員少”、“其他專業人員多，食品藥品專業人員少”的難題、解決基層監管技術支撐能力薄弱的問題。[5]后者比如，利用此次機構改革的契機，將散布于各個監管機構的食藥監管資源和力量進行優化整合；強化行政執法和刑事司法的銜接和互助，在檢驗鑒定、案件移送等方面進行跨部門協作等。

　　 總之，食藥監管體制的重大變革、政策和資源支持，一系列食藥法律法規和司法解釋的出臺、修訂等都反映出了社會各界對解決食藥安全難題的重視和期望，也是做好食藥安全保障的前提和基礎。未來，更為重要的是，如何彌合食藥監管領域制度表達和實踐的背離，最大限度地實現兩者的統一。正如著名風險規制學家布雷耶所言，“對公共機構的信任，不僅源自政府的透明度……還源自這些公共機構能把困難的工作做好”。[6]

　　

　　 袁春湘，單位系最高人民法院；丁冬，單位系上海市食品藥品安全研究中心；陳沖，單位系上海市閔行區人民法院。

　　 【注釋】

　　 [1]參見丁錦希等：“中美假劣藥品監管制度比較分析”，載《中國新藥雜志》2009年第1期；秦玲等：“對完善《藥品管理法》中假劣藥相關內容的探討”，載《中國藥房》2012年第45期。

　　 [2]鄧澤宏：“論我國企業社會責任缺失的原因及其矯正——以國內近年發生的系列企業社會責任缺失案為例”，載《湖北社會科學》2010年第10期。

　　 [3]胡穎廉：“沿海十?。ㄊ校┧幤繁O管機構能力之比較研究”，載《公共管理學報》2007年第1期。

　　 [4]周林：“試論行刑銜接制度之完善”，載《法學雜志》2011年第11期。

　　 [5]宋華琳：“藥品安全監管改革與法制建設”，載《行政管理改革》2012年第9期。

　　 [6]［美］史蒂芬·布雷耶：《打破惡性循環：政府如何有效規制風險》，宋華琳譯，法律出版社2009年版，第106頁。